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决策参阅二O一六年第五期
dx.yw.gov.cn  2016年12月29日  来源:党校  作者:黄雪梅 鲍庆丰 龚姚平 毛慧玲
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  基于政务大数据提升政府治理能力的思考

  【编者按】国务院《促进大数据发展行动纲要》指出,大数据已成为提升政府治理能力的新途径,要加快数据开放共享,推动资源整合,提升治理能力。近年来,我市利用政务大数据在城市信用体系建设、智慧网格管理和电子政务等方面进行了积极的探索和实践,在提升社会管理和公共服务方面取得了一定的成效,但还存在着数据开放共享不畅、数据应用水平不高等问题。本文探讨了存在的问题与风险,对利用好政务大数据提升政府治理能力进行了思考和探究。 

  随着以云计算、物联网、移动互联网为代表的新一代信息技术与经济社会的交汇融合,引发了数据量的迅猛增长,数据已成为社会经济的重要生产要素和国家基础性战略资源。我市积极响应国家互联网+、大数据战略,以智慧城市、信用城市建设等为载体,全面贯彻“运用大数据促进经济发展、完善社会治理、提升政府服务管理能力、服务改善民生”的思路理念,通过抢抓大数据发展历史机遇、推动大数据开发应用、发展大数据产业,将数据资源转化为经济发展的动力,对于推进义乌经济社会跨越发展,强化社会治理能力提升,重塑义乌城市核心竞争力优势,具有重大的现实意义和深远的战略意义。 

  近些年,我市大数据基础设施、政务数据交换平台、政务服务网和智慧城市试点建设工作稳步推进,在打造“网上政府”和“信用义乌”、深化网格化服务、推进大数据的商贸应用等方面取得了明显成效。但在政务大数据建设过程中,也暴露出了一些问题与风险,制约了大数据作用的充分发挥和治理能力的有效提升。 

  一、目前我市政务大数据建设存在的问题与风险

  (一)部门系统建设各自为政,数据价值无法充分发挥 

  近三年我市新建各类信息系统共67项,投资总额达到1亿8千多万。重复建设多,维护成本高。市级机关部门大多数建设了行业内部系统,如综合行政执法局的“数字执法系统”,环保局的“智慧生态数据中心”,公安、综合执法的业务监控系统等。各部门成立的信息中心自主购买相应设备、各自负责系统的运行维护,造成人员、资金的极大浪费。当前,多数部门面临自建系统升级更新、场地扩建、人员配置等问题。如2005年,投资285万元建成的森林视频监控指挥系统平台,因维护费(40万元/年)问题,该平台现已暂停使用。功能定位单一,难以发挥合力。目前120119等多个平台只涉及应急联动领域和部门业务监管领域,业务范围较为狭窄、功能职责相对单一,对一些非应急领域、介于应急与非应急之间的领域,以及政务服务都缺乏应有的协调综合指挥功能,一定程度上制约了政府的协同管理水平、社会服务效率和应急响应能力。 

  (二)数据共享缺乏标准体系,信息共享渠道不畅 

  数据标准不一,难以归集利用。部门自建系统局限于自身业务的监管,系统间无法兼容,只能独立运行,甚至有的部门内部(环保局)都无法做到互通共享。由于系统与系统间缺少统一的技术标准、数据标准、接口标准,导致各部门的政务基础资源带有碎片性、分散性、局部性等特点,造成了“业务分割”和“信息孤岛”等现象。部门利益割据,缺少同步对接机制。条块结合的行政管理体制,尤其是部分垂直管理单位,填报数据时都需要向上级领导部门申请同意,给政务资源共享设置了较大门槛。 

  (三)数据安全存在隐患,信息化体制机制滞后 

  各类法律法规、部门规章对数据管理存在不同要求,导致在数据采集、存储、加工、传递、分析等过程中存在交叉管理,一定程度导致各部门在政府数据交换共享中顾虑重重。数据保密程度不一,交叉管理任务重。信息化带来了政务公开的便利,但是现有技术水平难以有效保证政务资源的安全性和保密性,导致有比较明显安全保密要求的单位不愿意提供政务数据资源。能否有足够安全的手段或机制来确保政务资源在共享过程中的信息安全,是决定大量政务信息资源能否顺利共享或公开的另一重要因素。法律法规基础薄弱,机制体制缺少支撑缺乏相应的法律法规依据是影响部门间信息公开和共享的重要原因。政府作为信息的所有者,其权利范围和内容较为模糊,相关的法律和制度较为薄弱。部门数据缺少同步对接机制,在业务系统的具体对接过程中,亟待一个综合的部门建立一套行之有效的协调配合机制,对复杂的事件作出准确的判断,明确各部门的职责,快速处置,避免相互推诿。 

  (四)专业人才建设,数据应用能力不足 

  大数据在智慧城市建设过程中产生,也是重要的基础性战略资源,只有在整合大数据的前提下,才能开发出更多的智慧应用。数据分布零散,数据技术应用水平不高。目前,平台虽然采集了大量基础数据和业务数据,但数据的分散性、零碎性、局部性等问题依然突出,对进一步进行数据分析研判、科学决策,并作出智能回应方面力不从心,不足以支撑、服务大数据的展示及应用,网格管理服务平台、信用城市建设平台实际成效不够显著。数据闲置严重,精专人才短缺。由于受数据分散、信息壁垒、共享机制不完善等因素影响,我市各部门、单位积累的大量数据,目前多为闲置状态,一则缺乏能够挖掘这些数据价值的人才,数据开发利用方法、手段不多;二则社会需求大,但部门基于安全保密考录,欲开发这些数据的组织或个人,无法对接数据资源。 

  二、以政务大数据提升政府治理能力的建议

  (一)探索建立统一的大数据管理机构 

  成立大数据管理机构,建议采用三层组织构架,即行政层面上的大数据管理局,事业层面的大数据中心和国资控股的大数据应用公司。 

  1整合相关部门现有信息化建设职能,加强数据资源整合,智慧应用开发,数据共享开放等职责,设立大数据管理局。主要负责研究拟订并组织实施大数据战略、规划和政策措施;统筹大数据库建设,推动信息数据资源和基础设施建设的互联互通、资源共享;制定大数据研发应用政策,指导大数据产业发展等。 

  2整合市电政办、市网格化服务管理中心等相关机构,设立市大数据中心,同时分批整合撤销相关部门信息中心,人员编制划入大数据中心。大数据中心负责大数据库的建设;数据信息资源和基础设施建设,完善数据信息互联互通、资源共享机制;按照应用和保密要求等对数据归类整理,制定具体的数据信息采集、管理、开放、应用标准及规范;承担政府部门大数据应用工作。 

  3组建由国资控股的大数据应用公司,负责智慧城市公共开放信息的建设维护与应用开发;提取经大数据事业机构归类整理后可供开放使用的数据,按照需求开发利用,提供应用服务。通过自有大数据管理平台,为政府和企业、公民等客户提供数据采集、整合、分析挖掘和应用等大数据服务。利用大数据技术,挖掘隐藏在海量数据背后的力量,帮助企业激发大数据的真正价值。 

  (二)优化政务数据资源开放与共享机制 

  1、加强数据采集,搭建信息完善的数据库。全面推进政务云数据资源库规范化、标准化建设,形成包括三大基础数据库(人口基础信息库、自然资源和空间地理基础信息库、宏观经济基础信息库)、公共服务专项数据库、视频监控系统数据库为核心的政府大数据资源库,为建立大数据战略及提升信息资源开发利用水平打下坚实基础。 

  2、完善标准和规则,优化基础支撑环境。加快研究制定政务数据资源的分类和信息存储的技术标准,加快制定政务数据资源目录和交换体系相关标准,促进业务协同的开展。同时,加快研究制定政府信息共享办法,重点确定基础性政务数据资源的采集、交换、存储、共享、公开的基本原则和机制。 

  (三)积极建立人才和安全保障机制 

  1、积极培养研究和应用双料人才。重视大数据挖掘和分析人才的培养,同时积极培养大数据复合型人才,即具备信息技术、统计分析、工商运营、公共管理等综合素质,建议通过政府、大学、企业合作,探索大数据人才培养模式,积极培养大数据研究和应用人才。 

  2、建立数据安全保障机制。在大数据环境中,政府治理所依托的数据库,巨量的数据储存在一起非常容易成为黑客的攻击目标,因此需要我们除了建立安全技术防范体系,加强安全监管外,还要加强身份认证与访问控制系统建设,以及加强数据备份容灾建设。 

  (四)提升大数据在各项服务和管理中的应用 

  1、强化智慧网格平台建设,提升大数据在社会治理中的应用。完善智慧网格管理运行体系,构建城市部门之间横向融合、纵向贯通的合作机制,将部门采集的数据实时录入网格区块中,确保政务数据资源的真实有效。依托数据整合,形成地图式社会公共管理方式,按照业务协同、创新推动、整体解决、智能精准的原则,充分利用自然资源和空间地理基础信息库,建立包括智慧网格的人群流动图、企业安监图、城市部件图、应急指挥图等一张图工程。深入做好数据挖掘,在警情预测与力量部署、火情预测与巡查建议、重点人员管控与预防等方面,通过数据挖掘有效调配相关资源,实现社会基层精准治理。 

  2、深化政务服务网建设,提升大数据在政务服务中的应用。加快政务服务大数据中心建设,优化市级数据交换平台,整合已有各类跨部门数据交换系统,实现重要信息统一通过市级数据交换平台进行交换和共享。建立移动政务服务平台,对上实现与浙江政务服务网及其行政权力运行平台的无缝对接,对下实现与各部门自建系统的无缝对接,对外实现与微信、易信、支付宝等移动端入口平台及快递业务供应商的无缝对接,对内实现与大数据中心、电子证照库及其他基础信息库的无缝对接。坚持问题导向、需求导向,积极探索网上办事新模式。如推行“网上申报、信任在先、办结核验”模式和政务服务O2O模式,逐步形成线上与线下服务相结合的机制,实现审批服务事项全程“零上门”办理。 

  3、提升大数据在城市信用建设中的应用。加快市场主体社会信用代码转换,贯彻落实联合奖惩管理办法和信用产品应用实施办法,拓展信用信息在行政审批、招投标、财政资金使用等重点事项中的应用。全市电商企业线下信用数据纳入诚信档案,实现线上线下诚信记录互联互通,打造可管控、可溯源的诚信交易保障体系,确保线上失信行为在线下可追责,引导电商企业更诚信。完善国际贸易综合服务及经济案事件预警平台,警示经营户防范外贸风险,建立外商信用管理服务机制,在出入境管理、行政审批、子女入托入学等方面提供精细化管理和服务。加强金融风险监测平台建设,整合银行逾期、担保数据及企业经营状况数据等形成信用大数据,结合企业在银行的信贷和资金流水数据,为银行提供企业贷前优选和贷后动态监测等服务,挖掘信用红利。 

  (课题组成员:黄雪梅 鲍庆丰  龚姚平  毛慧玲)